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公共政策执行的工具失灵与机制优化

更新时间:2019-06-09

  香港挂牌彩图之全篇香港正挂牌图!在“压力—能力”失衡的情境下,基层政府的政策变通执行以客观能力不足为由获得了一个合理性的空间。这个合理性空间就成为基层政府与上级政府进行谈判的重要筹码。在激励与问责双重失效的背景下,上级政府必须对这个变通的合理性空间予以容纳,才能有效维持公共政策系统的整体运转。具体而言,上级政府部门必须容纳基层政府在部分政策执行上的“变通”,以换取基层政府在重大任务上的支持。“压力—能力”的失衡使基层政府无法无死角地执行公共政策成为基本事实。如果无条件地要求基层政府有效执行公共政策,反而会导致基层政策执行全面形式化、空心化的公共政策危机。因此,为了保障压力较大的重大政策在基层政府的有效执行,上级政府必须容许下级政府在压力较小的政策上存在变通执行,并利用监控能力将“变通”控制在适度范围内,以换得基层政府在重大任务上的主观支持。

  由此可见,公共政策的压力在基层政府中出现了一个减压空间,为基层政府抵制压力建构了一个缓冲带。这个缓冲带使基层政府的政策执行能够在“压力—能力”失衡的情境下有效运作,但也是对公共政策执行有效性的一种妨碍。

  在上述分析中,公共政策执行不能简单地依赖于单方面地加大政策压力来解决问题,必须结合整体性的体制机制改革进行优化。

  从政府发展的长远角度上看,持续地调整纵向政府间的任务分配,在各级政府之间建立相对明确的事权划分,使各级政府的资源、职责、责任三者相统一是总的思路。之所以在基层政府中存在“压力—能力”失衡的情境,其中的一个关键原因是在上下级政府事权长期不分的背景下,资源、职责、责任在纵向各级政府之间缺乏统一。当前存在着一个矛盾并存的状态,即资源自上而下逐级递减,职责自上而下逐级递增。而在这对矛盾的基础上,目标管理责任制又使“责”上下共担,造成各级政府“都有责任,又都无责任”的怪状。将“资源—职责—责任”的分配现状置于“中央—省—市—区(县)”四级政府中就会发现一个奇怪的现象,中央政府负责决策制定,基层政府负责政策执行,中间的“省—市”政府负责监管执行。如果将行政链条拉长,将城市的“街道—社区”与农村的“乡(镇)—村”也列入政策执行主体考虑,就会发现,连区(县)政府都带有监管执行的特征。这其中,中央政府作为决策层掌握充分的权力资源是必需的,这是治理中国这样的一个超大国家所必需的政策决策保障。但是,监管层的资源却远远地超过执行层,最为典型的是编制资源的逐级递减,负责监管执行的干部编制总量远远超过负责执行的干部编制总量。这就不同程度地造成了基层政府常说的,“一级政府干,多级政府看,一个人干,多个人看”的执行困局。因此,各级政府的资源、职责、责任三者相统一意味着,在省级以下的政府中,资源要向执行层面倾斜。这里所说的向执行层倾斜,不是指特定的某一级政府,而是从功能的角度上看,资源要由监管功能集中向执行功能集中转变。

  从政府改革的短期看,在过渡时期通过一定的弹性控制权将“变通”控制在合理范围内,保障重要政策与重大任务的有效执行是主要措施。资源、职责、责任三者相统一涉及结构性调整,很难一蹴而就,因而在改革的过程中要有一个过渡时期的安排。在这个过渡时期,各级政府要将重心放在如何将“变通”控制在合理范围内。作为一个超大国家,中国各级地方的经济社会发展水平、禀赋资源、行政管理水平等存在巨大的差异。从制度安排上,必须允许各地政府在执行过程中针对当时当地的情况应变处理。有必要从制度规范的角度限制“变通”的合理性。事实上,这种情况在具体运作的过程中已经通过地方各级政府对公共政策进行任务排序的方式展开,但由于缺乏必要的制度约束,这种运作带有很强的随机性,“变通”也往往缺乏必要的约束而演化为形式主义与“懒政怠政”。因此,将“变通”控制在灵活性的合理范围内是过渡时期政策执行的基本原则。

  (本文系中国机构编制管理研究会重点课题“市场监管过程中‘大部门体制’改革”(2017YJHZD05)阶段性成果)


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